Тренди

Децентралізація і муніципальний розвиток, який ми втрачаємо

Зміна влади в Україні в 2019 році призвела до потужних кадрових змін та ревізії державних політик практично у кожній окремій галузі. Рік при владі нової команди – досить значний термін, щоб спробувати відстежити ті зміни, які декларувалися під час виборчої кампанії. Сьогодні ми розпочинаємо серію публікацій, у яких експерти нашого Інституту запропонують своє бачення основних трендів розвитку країни: у зовнішній політиці, демократії, економіці, соціальній політиці, подоланні пандемії COVID-19, місцевому самоврядуванні, децентралізації та національній ідентичності

Автори: Василь Яблонський, Андрій Бульвінський, Андрій Дуда, Сергій Кисельов, Олексій Кордун, Олег Іванов


  • Наступ на самоврядування
  • Загрози централізації
  • Втрати місцевих бюджетів

Питання взаємовідносин центральної влади і регіонів, центральної влади і громад, регіональної і муніципальної влади є ключовими у формуванні системи організації влади в країні. З початку 2000-х років питання організації влади на регіональному та місцевому рівнях неодноразово включалося в перелік першочергових реформ в Україні, але реальне реформування організаційної та фінансової основи місцевого самоврядування розпочалося лише у 2014 році.

Після президентських виборів 2014 року в Україні було взято курс на фінансову та адміністративну децентралізацію влади. З прийняттям у кінці 2014 року змін до Бюджетного кодексу в частині міжбюджетних відносин, прийняття 3 лютого 2015 року змін до Закону про добровільне об’єднання територіальних громад в Україні було створено основи для перетворення територіальних громад у повноцінні суб’єкти влади і місцевої економіки.

При тому зроблено було це не адміністративним способом, а з залученням економічної мотивації: 1) прямі взаємовідносини Держбюджету з бюджетами об’єднаних територіальних громад; 2) податкове стимулювання (насамперед, за рахунок зарахування 60% ПДФО до бюджетів ОТГ); 3) стимулювання через Державний фонд регіонального розвитку тощо. Пізніше суттєвим стимулом об’єднання громад стало передання ОТГ земельних ділянок поза межами населених пунктів. Про економічні стимули у реалізації реформи дуже добре висловився один з голів громад А.Кулик: «Коли ми побачили, що об’єднані громади отримають 60% ПДФО і їх можна буде використати на потреби громади, то ми вчепилися руками і ногами за цю реформу».

Як результат, з початку фінансової децентралізації у 2015 році до 2019 року доходи місцевих бюджетів стрімко зросли: якщо у 2014 році їх обсяг становив 68,6 млрд грн, то за п’ять років, вони зросли майже в 4 рази та за підсумками 2019 року склали 275 млрд грн. Ця динаміка спостерігалася щороку: до прикладу, за даними Мінрегіону, в останні місяці президентства Порошенка (за період із січня по травень 2019 року) доходи місцевих бюджетів зросли на 20,4% (більше 18 млрд грн) у порівнянні з минулим роком.

З самого початку приходу до влади команди Зеленського було заявлено про спроби переверстати політику у місцевому самоврядуванні. Було заявлено про двопалатний парламент, читай – федералізацію України, яка може поставити жирний хрест на децентралізації громад. Команда Зеленського постійно демонструвала зневагу до місцевого самоврядування, ігнорування прав громад, відчутне нерозуміння Зеленським ні змісту місцевого самоврядування, ні суті децентралізації. Зокрема, у серпні 2019 року Офіс президента заблокував фінансування місцевим бюджетам 7,6 млрд грн з Державного фонду регіонального розвитку і 2,5 млрд грн на програму соціально-економічного розвитку. Вражає неправова форма зупинення фінансування муніципальних проектів – це робилося листом глави Офісу Президента, особи, яка не має жодного розпорядчого статусу; це керівник дорадчого канцелярського органу; якщо президент вважає, що таке фінансування є незаконним, то для цього можна використати конституційну процедуру – зупинення Указом Президента постанови КМУ. Фактично, команда Зеленського повністю повторила практику Януковича-Азарова.

Поряд з загальним наступом на місцеве самоврядування в Україні при Зеленському з ініціативи його колишнього керівника Офісу Президента робилися спроби наступу на місцеве самоврядування Києва з метою усунути від влади Київського міського голову В.Кличка. Ця ініціатива була заблокована Кличком через звернення до адвоката Трампа Руді Джуліані і через тиск адміністрації Трампа на Зеленського.

У контексті усунення від влади Кличка команда Зеленського намагалася позбавити киян права на місцеве самоврядування.

До ВРУ було внесено законопроект №2143, ініційованого командою Зеленського, згідно з яким,від Києва пропонувалося відібрати повноваження з утворення районів у місті, віддати ці повноваження міста Києва з утворення і визначення меж районів у місті Києві Верховній Раді і Кабміну. Законопроектом №2143 передбачалося у Києві обов’язково створювати районні у місті ради, їх виконавчі органи. Наведений у проекті перелік повноважень Київської міської ради і районних у місті рад свідчить, що суб’єкт ініціативи пропонував перерозподілити компетенційно найважливіші повноваження на користь районних у місті Києві рад.

Суб’єкт ініціативи також пропонував «розщепити» у Києві виконавчі органи місцевого самоврядування і орган державної виконавчої влади загальної компетенції – КМДА (аналогічний прийом був застосований Партією регіонів у 2010 році).

Крім обмеження компетенції органів місцевого самоврядування у місті Києві – Київського міського голови, Київради за рахунок створення районних рад і виконавчих органів районних у місті рад, законопроект пропонував новелу (статті 21), яка повністю позбавляла органи міського самоврядування у Києві здатності самостійно приймати рішення. Йдеться про запровадження  «порядку перевірки та опротестування головою Київської міської державної адміністрації актів місцевого самоврядування». Відповідно до цього «порядку», акти всіх органів місцевого самоврядування у місті Києві (тобто, Київського міського голови, Київради, виконавчих органів Київради) мали підлягати перевірці головою КМДА «на предмет їх відповідності публічним інтересам територіальної громади, Конституції та/або законам України».

Інші законодавчі ініціативи чинної влади Зеленського також недвозначно свідчать про те, що на рівні вищих інститутів велася системна робота з обмеження фінансових і організаційних можливостей місцевого самоврядування, централізації влади на місцях. У цьому зв’язку характерний і проект змін до Конституції Зеленського щодо децентралізації.

Законопроект Зеленського №2598 з внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації), був майже повністю списаний з законопроекту П.Порошенка №2217а від 15 липня 2015 року (ліквідація МДА, запровадження інституту префекта, створення виконкомів обласних і районних-окружних рад), в який внесені певні зміни – починаючи від незначних (заміна вживаного у проекті П.Порошенка «району» на «округ») і закінчуючи новелами, які могли нести певні ризики у випадку впровадження.

Серед таких ризиків – віднесення до законодавчого регулювання «утворення і ліквідації областей, встановлення і зміни їхніх меж»; це могло призвести до перекроювання в ручному режимі адміністративного устрою. Якщо зараз перелік областей встановлюється Конституцією, то у випадку набрання чинності змін до Конституції монобільшість могла прийняттям ординарного закону ліквідовувати і створювати області. В умовах, коли у СН і ОПЗЖ великий відсоток депутатів проросійського спрямування дана норма могла привести до масового створення нових областей, що принесло б сепаратистські ризики – Бесарабська область, Криворізька область тощо.

Деякі норми, як просувались ентузіастами децентралізації у 2015 році, у проекті Зеленського звучали «по-новому» і могли бути використані з метою централізації, волюнтаристських рішень, зокрема, створювалася загроза примусової децентралізації – замість об’єднувати громади зацікавленням, стимулюванням ВРУ може своїм рішенням ліквідувати чи створити громаду.

Разом зі змінами щодо системи регіональної влади проектом №2598 запроваджувався достатньо жорсткий режим контролю з боку префекта і Президента України за органами місцевого самоврядування через: тимчасову зупинку актів ОМС та тимчасову зупинку повноважень голів громад, рад (з призначенням державного уповноваженого) на підставі рішення префекта, що акт ОМС суперечить Конституції. Статус префекта у даному випадку перетворювався на потужний інститут впливу, подібно до того, який під час президентства Кучми відігравав прокурор, який впливав на ОМС «у порядку загального нагляду».

Системний ризик пропонованих норм у законопроекті №2598 – централізація і повний контроль за органами місцевого самоврядування, що суперечить духу Європейській Хартії місцевого самоврядування.

В умовах, коли президент Зеленський проявляв абсолютну неповагу до закону про місцеве самоврядування, вичитував представників самоврядування, хоч не мав на це права, в умовах монобільшості ця норма несла реальні ризики централізації і знищення місцевого самоврядування.

Не випадковим було і занепокоєння депутатів Європарламенту. Так, віце-президент делегації ЄП до Комітету асоціації «Україна-ЄС», депутат від групи зелених Віола фон Крамон назвала пропозицію введення інституту префектів “дуже небезпечним розвитком”: “Я категорично проти цього, тому що я бачу, що успіх децентралізації може бути в небезпеці. Я проти цієї виконавчої влади на рівні області”. Також різко негативну позицію до законопроекту №2598 зайняла Асоціація міст України.

Власне, у практичній реалізації команда Зеленського постійно підтверджувала, що ризики звуження прав місцевого самоврядування не надумані. 4 грудня 2019 року Кабінет Міністрів змінив розподіл між місцевими бюджетами субвенції на соціально-економічний розвиток окремих територій, зменшивши її загальний обсяг по Україні на 1,7 млрд грн. (запланованим ще при попередньому Уряді). Десятки дитячих садків, шкіл, інших об’єктів не було відремонтовано і побудовано.

28 жовтня 2019 року президент Зеленський згенерував нову «унікальну» ідею: на засіданні фракції “Слуга народу” президент України Володимир Зеленський запропонував перенаправити частину нерозподілених бюджетних субвенцій на відновлення «соціально-економічного та інфраструктурного потенціалу Донбасу». Іншими словами, Зеленський пропонує кошти, які мали йти територіальним громадам, направити в «чорну діру» – будівництво дороги до Золотого.

При Зеленському, фактично, було «поховано» ідею добровільного об’єднання громад. 17 квітня 2020 року моно більшість «Слуги народу» у парламенті прийняла дуже короткий – менше, ніж на одну сторінку – законопроект №2653 “Про внесення змін до закону України «Про місцеве самоврядування в Україні”, якими пропонується: 1) ввести поняття адміністративного центру територіальної громади та території територіальної громади; 2) до прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України уповноважити Кабінет Міністрів України визначати адміністративні центри та території територіальних громад, а також подавати до Верховної Ради України проєкти законодавчих актів щодо утворення і ліквідації районів.

Попри неконституційність цього закону в частині обмеження конституційної компетенції парламенту щодо визначення меж територій громад, визначальним у прийнятому законі є запуск механізму примусового об’єднання громад. Якщо з 2014 по 2019 рік команда Порошенка формувала мотивацію для громад добровільно об’єднуватись в економічно спроможні громади – через «окремий рядок в бюджеті» для ОТГ, через кілька мільярдів в Державному фонді регіонального розвитку, через залишення в бюджетах ОТГ 60% від ПДФО, через передання ОТГ земельних ділянок поза населеними пунктами – то при президентові Зеленському було здійснено перехід від стимулювання об’єднання громад до адміністративного перекроювання карти громад. Тепер Кабмін (навіть, не ВРУ) отримує право на власний розсуд перекроювати карту громад в Україні.

У той самий час у 2020 році ситуація з перерахуванням трансфертів місцевим бюджетам стає якщо не критичною, то дуже складною. Ще до карантину, за даними Асоціації міст України, до місцевих бюджетів з Державного бюджету (за січень-лютий 2020 року) було перераховано міжбюджетних трансфертів в обсязі 27 526,2 млн грн, що на 43,4% менше (-21 109,7 млн грн), ніж у аналогічному періоді 2019 року. І це не дивно, зважаючи на те, непрофесійні дії нової влади привели до серйозних проблем у наповненні Державного бюджету вже з осені 2019 року. Ця тенденція перейшла і у 2020 рік. За січень бюджет не отримав 13,85 млрд.грн (це майже 22%), в лютому ми недоотримали 3,5 млрд грн (95%), березень ми ледве закрили з 89,6%, недоотримали 10 млрд грн.

Після прийняття «антивірусного законодавства», вимушено створивши низку пільг для платників податків (звільнення від сплати на 2 місяці плати за землю, податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки), парламент ще більше скоротив дохідну частину місцевих бюджетів. Це при тому, що місцева влада – це влада, яка сьогодні на передовій боротьби з коронавірусом.

За даними Асоціації міст, запроваджені Законом «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв’язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)» від 30 березня 2020 року зміни у податковому законодавстві та заходи з обмеження діяльності деяких суб’єктів господарювання місцеві бюджети матимуть втрати щонайменше 15,6 млрд грн. З цього приводу було звернення до вищих органів влади, яке підписали міські голови всіх обласних центрів України.

×
Тренди

Наступ на українську ідентичність