Конституційний Суд України в умовах пострадянських трансформацій

Кордун О. О., директор Європейського інституту,

науковий співробітник Інституту всесвітньої історії  НАН України

Як випливає з Декларації про державний суверенітет України, Конституційного договору, Конституції України 1996 р., інших офіційних актів, заяв та виступів керівництва України, основним змістом і напрямком розвитку української держави декларується створення демократичного суспільства, розвиток та зміцнення демократичної, соціальної, правової держави.

Але, як свідчать численні дослідження і безпосереднє спостереження, у порівнянні з сусідами у Центральній та Східній Європі, Україна явно відстає у сфері побудови формальних інституцій, які б забезпечували повноцінне функціонування демократії та вільної економіки.

Саме тому видається важливим виділення й дослідження тих специфічних чинників, що зумовлюють це відставання України, причин та особливостей деформацій у діяльності демократичних інститутів у цей період. Такі дослідження сприятимуть пошуку адекватних засобів модернізації країни.

Продуктивним в цьому плані видається дослідження діяльності Конституційного Суду України (КСУ) – принципово нового демократичного елементу політичної і правової систем пострадянської України, не обтяженого спадком попереднього режиму. Саме діяльність КСУ як лакмусовий папірець стає індикатором рівня розвитку демократичних інститутів в Україні.

Існування та повноцінне функціонування в політичній системі органів конституційного контролю/нагляду визнається однією з ознак демократичного режиму практично усіма дослідниками.

У теорії права конституційний контроль покликаний виконувати специфічну функцію компетентних державних органів із забезпечення захисту та верховенства Конституції у системі нормативних актів, її прямої, безпосередньої дії у функціонуванні всіх суб’єктів суспільних відносин.

Відповідно до Конституції нашої держави та правової теорії, цей орган має бути вільним від політичних уподобань та здійснювати неупереджений конституційний контроль чинного українського законодавства, тлумачення норм Конституції, забезпечувати законність, захист прав і свобод людини та громадянина, а також верховенство Конституції на всій території України.

Однак у пострадянській реальності Суд часто відходить від конституційно визначених принципів його діяльності, ухвалюючи рішення з позицій політичної доцільності, без належного правового обґрунтування, лише надаючи їм вигляду правових позицій. Йдеться про такі негативні явища як суперечність у практиці, неприкрита політизація рішень (ухвалення їх в інтересах певних політичних груп/інститутів), перевищення повноважень, зловживання владою тощо. Прикладами таких відхилень є рішення КСУ щодо можливості 3-го президентського строку Л. Кучми, скасування політичної реформи 2004 р. у 2010 р., підтвердження конституційності розпуску парламенту у 2019 р. та ін.

Особливий конституційний статус і значний обсяг повноважень у сфері конституційного контролю дозволяють КСУ чинити суттєвий зворотний вплив на розвиток політичної і правової системи України, створюючи правове тло функціонування пострадянського політичного режиму. Результатом деформуючого впливу особливостей пострадянського періоду на КСУ стає спотворення сутності конституційного контролю і перетворення його на одного з політичних áкторів та інструмент боротьби політичних еліт за доступ до розподілу ресурсів. Усвідомлення цього факту дозволяє по-новому поглянути на причини та наслідки ухвалення знакових рішень Конституційного Суду.

Таким чином, дослідження особливостей політичного режиму у пострадянській Україні, які справляють деформуючий вплив на органи державної влади, дає змогу знаходити сфери, що потребують першочергового реформування задля запобігання таким відхиленням від норми, передбаченої духом і буквою Конституції.

Конституційний Суд України у державному механізмі

Проблематика суперечностей і відхилень в діяльності Конституційного Суду України складала предмет дослідження багатьох вітчизняних науковців. Зокрема, можна виділити публікації Ю. Тодики, В. Шаповала, В. Тація, П. Мартиненка, І. Пшеничного, В. Тихого, В. Кампа тощо.

Однак слід відзначити, що дослідження процесів становлення та діяльності Конституційного Суду в Україні відбувається переважно в рамках науки конституційного права, теорії та історії держави і права та інших юридичних дисциплін. Конституційний Суд розглядається передусім як політико-правовий інститут – з точки зору формально-юридичних та конституційних приписів та норм. Для більшості публікацій з цієї теми характерним є нормативний чи інституціональний підхід. Явна суперечність між конституційною і фактично існуючою системою політичних відносин спричинила домінування досліджень, як їх назвав О. Долженков, «віртуально існуючих речей» (уявлення про належне), які не зачіпають політичної реальності.

При цьому набагато менш дослідженими залишаються історичні та політичні аспекти його діяльності як одного з політичних áкторів: вплив рішень КСУ на формування гібридного політичного режиму в пострадянській Україні, а також зворотний вплив, який чинять особливості такого режиму на сутність конституційного контролю, неформальні політичні впливи, норми та практики КСУ в умовах гібридного політичного режиму тощо.

У сучасному світі існують різні моделі конституційного контролю, особливості яких випливають зі специфіки правових систем чи політико-правових традицій тих чи інших країн. Сьогодні конституційний контроль нормативних актів різних видів і форм здійснюється більш ніж у 160 країнах світу. З них у понад 70 діє спеціалізована чи європейська інституціональна система, у майже 50 – американська (універсальна, децентралізована) модель конституційного контролю, ще у 30 – змішана модель, утворена на базі двох згаданих. В Україні та в більшості інших пострадянських республік протягом перших десяти років після розпаду СРСР була запроваджена європейська (австрійська чи «кельзенівська») модель конституційного контролю.

Відповідно до чинної Конституції України (Ст. 147, 150–151²), Конституційний Суд – єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні, головними функціями якого є вирішення питань про відповідність Конституції України законів України та інших актів, а також здійснення офіційного тлумачення Конституції України.

Своєрідність спеціалізованого органу конституційного контролю в Україні проявляється у такому:

• КСУ наділений особливим статусом конституційного органу, тому його ліквідація, зміна найменування, а також перегляд конституційно визначених функцій і повноважень, можливі лише після внесення змін до Основного Закону України.
  • Юрисдикція КСУ поширюється на інститути законодавчої, виконавчої, та судової влади.
  • Рішення Конституційного Суду мають визначальний вплив на подальший характер політичного режиму, посилення демократії/авторитаризму та на розвиток правової системи.
  • КСУ посідає автономне положення в політичній системі, відмінне від судів та інших органів, що визначає їх віднесення останнім часом до четвертої (контрольної) гілки влади.
  • Рішення КСУ є остаточним і загальнообов’язковим.

Існуюча в Україні модель конституційного контролю формально відповідає найкращим зразкам розвинених країн світу, а Конституційний Суд наділений достатніми для забезпечення верховенства права та Конституції повноваженнями. Його рішення чинять суттєвий вплив на розвиток політичної і правової системи України, а головне – на характеристики її пострадянського політичного режиму, створюють правове тло функціонування цього режиму, і (в разі відхилення від норми) дозволяють зацікавленим сторонам узурпувати владу, здійснювати незаконний перерозподіл власності, монопольний доступ до ресурсів, уникати будь-якого законного контролю, ставлячи корпоративні інтереси вище загальних.

З огляду на повноваження та специфіку питань, що ними розглядаються, спеціалізованим органам конституційного контролю іманентно притаманна політична функція і, як наслідок, вони мають подвійну – політику-юридичну – природу. Однак пострадянська реальність чинить деформуючий вплив на Конституційний Суд, що змінює його сутність як ключового органу в механізмі балансу влад, перетворюючи на політичного гравця та інструмент політичної боротьби. Суд часто відходить від конституційно визначених принципів його діяльності, ухвалюючи рішення з позицій політичної доцільності, без належного правового обґрунтування, і лише надаючи їм вигляду правових позицій.

Історія конституційного суду в Україні дає, на жаль, чимало прикладів, коли незалежний судовий орган конституційної юрисдикції, покликаний бути вищим арбітром у справах, пов’язаних з дотриманням Основного Закону, ставав знаряддям політичної боротьби і, водночас, однією з перших жертв боротьби зі встановленням в країні верховенства права.

Навіть початок функціонування Суду є наочною ілюстрацією пострадянської специфіки, особливо у порівнянні з інститутом президента, такого ж нового для пострадянський держав. Від конституювання Конституційного Суду УРСР ще у зміненій Конституції УРСР 1978 р. (жовтень 1990 р.) до його практичного втілення (обрання повного складу КСУ) у жовтні 1996 р. пройшло практично шість років. При цьому своє перше рішення Конституційний Суд України ухвалив 13 травня 1997 р. Так само практична реалізація положень конституційної реформи червня 2016 р. в частині Конституційного суду України розпочалася лише восени 2017 р.

У той же час, посада президента, яка давала доступ до реальної влади в Україні, пройшла шлях від конституювання інституту до його практичної реалізації у вигляді загальних виборів за неповних п’ять місяців.

Блокування початку діяльності Суду у 1992-1995 р.р. можна вважати прикладом системної протидії встановленню формальних правил гри (верховенства законів та конституції), яка об’єднала представників різних політичних сил. Через відсутність КСУ в країні діяв розбалансований конституційний механізм, інститути якого часто не рахувались із чинною Конституцією. Відсутність Суду також мала негативний вплив на правосвідомість, правову і політичну культуру громадян, стала причиною поширення конституційного нігілізму.

Таким чином можна стверджувати, що затримка у запровадженні конституційного контролю стала одним з чинників формуванню гібридного політичного режиму в пострадянській Україні.

Знаковим стало рішення Конституційного Суду у 2003 р., яким у справі про визначення строків перебування на посту президента України було дане «зелене світло» для балотування тодішнього президента Л.Кучми на третій президентський строк. Тобто, орган, покликаний захищати Конституцію України, забезпечував юридичне обґрунтування фактичного порушення конституційних норм у майбутньому.

Особливо виразно тенденції до деформації сутності проявилися у політично вмотивованих рішеннях після зміни президента у 2010 р., коли орган конституційної юрисдикції ухвалив цілу низку сумнівних з правової точки зору рішень, які фактично сприяли узурпації влади В. Януковичем.

Після приходу до влади у лютому 2010 р. В.Януковича, який взяв курс на концентрацію одноосібної влади, руками КСУ було узаконено право депутатів брати участь у формуванні коаліції на позафракційній основі. А вже за кілька місяців той же Суд повернув країну до Конституції 1996 р., де згадка про коаліцію була відсутня, а з Регламенту ВРУ було повністю вилучено главу, присвячену коаліційній більшості. І лише після перемоги Революції Гідності Верховна Рада відновила дію Конституції 2004 р., знову повернувши норму про коаліцію депутатських фракцій.

Криза довіри, викликана низкою рішень Суду в часи президентства Януковича, була однією з найглибших та найтриваліших в його історії. Її вирішення було одним із завдань конституційної реформи 2016 р., яка головним чином стосувалася судоустрою.

Однак запроваджена в результаті судової реформи 2016 р. конкурсна процедура відбору суддів до Конституційного Суду наразі не вирішує проблеми надмірної політизації у його діяльності. У законодавстві немає чітких вимог щодо порядку такого відбору, комісіями ігнорується вимога щодо професійної компетентності. Таким чином, механізм відбору залишає простір для політичного впливу та ускладнює захист незалежності Суду.

На думку експертів, Суд залишається непослідовним щодо своїх попередніх висновків, що може свідчити про політичну кон’юнктуру у його діяльності. Через значну кількість суддів загальних судів у складі суду, низькою залишається якість юридичного обґрунтування, що також відкриває шлях до можливих відхилень на користь політичним міркуванням.

Резонансне рішення Конституційного Суду України від 27 жовтня 2020 р., яким було фактично скасоване електронне декларування – один із запобіжників топ-корупції в Україні, – вже вкотре стало підтвердженням необхідності створення механізмів мінімізації відхилень від конституційно та законодавчо встановленої норми у діяльності органів влади.

На прикладі деформацій Конституційного Суду Білорусі можна зробити висновок про важливу роль, яку відіграє ефективно працюючий орган конституційного контролю у протидії трансформації політичного режиму у напрямку до авторитаризму. Так, фактичне підпорядкування КСБ президенту Білорусі стало однією з основ формування авторитарного режиму О. Лукашенка після його приходу до влади в 1994 р. Деформації зайшли так далеко, що орган конституційного контролю Білорусі, який був чи не єдиним дієвим опонентом Лукашенка на початку його диктаторської кар’єри, перетворився на слухняний інструмент узурпації влади в державі. Повністю залежний від президента КСБ визнав «демократичними» президентські вибори 9 серпня 2020 р., чесність яких була поставлена під сумнів провідними державами світу, і які стали підставою для найбільш масових у новітній історії Білорусі протестів.

Деформації сутності конституційного контролю в пострадянських умовах

У своєму первісному значенні «деформація» (від лат. deformatio – «спотворення») означає зміну розмірів і форми твердого тіла під дією зовнішніх сил (навантажень) або якихось інших впливів. У даному разі поняття «деформація» вживається у своєму переносному значенні, – погіршання; небажана зміна чогось. Адже ключовою особливістю негативних трансформацій, що відбуваються з демократичними інститутами в умовах гібридних режимів, є якраз викривлення/спотворення внутрішньої сутності (змісту чи/та цілей) їхньої діяльності при позірному збереженні зовнішньо демократичної форми.

Механізми деформації демократичних інститутів описані Г. О’Доннелом: зовнішнє «вторгнення» неформальних практик у демократичну інституціоналізацію та внутрішнє «вкорінення» неформальних, найчастіше клієнтелістських структур у формальних інститутах виконавчої, законодавчої та судової влади. В результаті такого вживлення неформальних принципів у формальні правила конституційно легітимовані інститути або обмежуються на користь стратегій максимізації прибутку індивідів чи елітних картелів, або повністю втрачають силу. Наслідком цього стає широке розповсюдження корупції в державному апараті.

Будь-якому політичному режиму (в т.ч. пострадянському) притаманні багатошаровість та наявність ознак різних типів режимів. Головне дослідницьке завдання полягає в інтерпретації їх співвідношення. Наразі дослідники не мають єдності у визначенні типу політичного режиму в Україні. Більшість із них описують політичний режим в Україні як проміжну форму політичного режиму у термінах «демократії (чи авторитаризму) з прикметниками» – «деформована», «дефектна», «делегативна», «неліберальна» та ін. демократія тощо, які при цьому не виключають одне одного.

Спільним для більшості підходів є твердження як вітчизняних, так і зарубіжних дослідників про те, що після отримання Україною незалежності в ній (як і в переважній більшості держав пострадянського простору, за винятком країн Балтії) сформувався один із різновидів «гібридного» політичного режиму, тобто такого, що поєднує у собі як демократичні, так і авторитарні ознаки.

У даному разі слово «гібридний» (від лат. hibrida, hybrida – змішування) вживається у своєму переносному значенні – як щось, що поєднує ознаки (характеристики, властивості) різних об’єктів та явищ. Термін виник як альтернатива жорсткій дихотомії «авторитаризм – демократія».

В українській мові слово «гібрид» (та утворені від нього прикметники) може нести негативні конотації, пов’язані з його синонімічним рядом, – покруч, суржик, метис, ублюдок (розм.).  Тому одним з більш нейтральних українських відповідників міг би стати термін «змішана» або «комбінована» демократія.  Або ж як узагальнююче поняття можна було б вжити термін «номінальна демократія» (від лат. nominalis – іменний, той, що існує умовно (тільки за назвою)) – тобто демократія за назвою, що не відповідає своїй назві за сутністю та не виконує свого призначення. Це близько до розуміння, яке вкладають у цей термін такі дослідники як Р.Кохейн (Keohane), Дж. Матларі (Matlary) чи М.Требілкок (Trebilcock): номінальна демократія відповідає демократичним стандартам на поверхні і втілює риторику демократії, але не має відповідного змісту.

Однак спроба запровадження нового терміну може внести додаткову плутанину й ускладнювати загальну класифікацію та подальшу концептуалізацію політико-історичного феномену пострадянських політичних режимів, що і без того є непростою задачею внаслідок суперечливої природи цих режимів. Тому поки що доцільним вбачається використання терміну «гібридний політичний режим» як такого, що на даному етапі найчастіше використовується в науковій літературі та міжнародних рейтингах на кшталт «Індекс демократії». Відповідно до цього рейтингу, Україна у 2019 р. посіла 78 місце з 167 країн та територій за Індексом демократії, покращивши своє місце з 84 позиції у індексі 2018 року.

Оскільки процес концептуалізації змішаних політичних режимів усе ще триває, ключовими для розуміння сутності політичного режиму пострадянської України для нас є ознаки такого режиму.

Гібридним вважається політичний режим, що поєднує в собі ознаки різних типів політичних режимів. Найчастіше йдеться про такі політичні режими, які поєднують ознаки демократії та авторитаризму. Базовий критерій для розрізнення демократій від автократій – наявність реальних (конкурентних) виборів.

Серед інших ознак демократичності режиму:

• Виборність парламенту.
  • Формальна юридична рівність усіх громадян.
  • Гарантії прав меншості.

До авторитарних елементів відносять:

• Широкі законодавчі повноваження президента та уряду.
  • Непідконтрольність, непрозорість влади.
  • Обмежене коло людей, які мають реальну владу.

В. Меркель та А. Круассан звертають увагу на те, що в гібридних (дефектних, за їх визначенням) демократіях неформальні правила та структури (клієнтелізм, персоналізм, корупція, картелі), спотворюють або витісняють формальні інститути та правила, процедури і практики. Неформальні інститути проникають в оболонку формальних інститутів і заповнюють її згідно зі своєю функціональною логікою. І, як зазначає Г. Хейл, переважання неформальних інститутів над формальними є визначальною ознакою для гібридних режимів.

О. Фісун та інші автори наводять доволі переконливі аргументи, визначаючи пострадянський політичний режим як неопатримоніальний, в якому симбіотично поєднуються елементи традиційного суспільства (клієнталізм) і сучасні практики. Принаймні така концепція має значний пояснювальний потенціал для багатьох політичних та економічних явищ у пострадянській Україні.

Як доводять сучасні дослідження, зокрема нова ґрунтовна праця польського історика А. Мончака «Нерівна приязнь. Клієнтарні взаємини в історичній перспективі», клієнталізм – це універсальне для різних людських спільнот явище, притаманне в різних проявах різним суспільствам у різний час. Тобто не лише Україні чи Росії чи іншим пострадянським державам, але навіть сучасним Італії, Німеччині чи США з їх глибокими правовими традиціями.

Однак у пострадянських умовах клієнтели набувають гіпертрофованих форм, які фактично підміняють собою державні інституції або кардинально спотворюють зміст їхньої діяльності. Так, включеність суддів КСУ до таких неформальних мереж може впливати на зміст діяльності цього органу, неупередженість та обґрунтованість його рішень.

У результаті діяльність політичних інститутів, конституційних органів відбувається у двох вимірах: формальному (номінальному), який базується на Конституції, законах та підзаконних нормативно-правових актах, та реальному (неформальному, фактичному, тіньовому, латентному), основу якого складає система патримоніальних відносин, контроль за певними галузями/підприємствами, корупція, адміністративний ресурс, «телефонне право» інші неформальні практики, спрямовані на доступ до ресурсів.

Саме тому у дослідженні пострадянського періоду важливе значення мають неоінституційні підходи, в рамках яких досліджуються не тільки формальні інститути та кодифіковані правила, а й неформальні, що дозволяє точніше описати та проаналізувати фактичний стан політичного процесу.

Проекцією неформальних відносин у політичній системі на конституційну сферу є феномен неформальної чи фактичної конституції, який розглядався у роботах науковців С. Рабіновича, А. Юзькова, І. Сліденка, В. Федоренка тощо.

В основі неформальної конституції України постає домінування інституту президента – незалежно від передбаченого юридичною Конституцією обсягу повноважень глави держави. Така ситуація веде до постійних конфліктів в трикутнику «президент – парламент – уряд» в пострадянській Україні та зумовлює прояви авторитарних тенденцій на кшталт спроб узурпації державної влади.

Існування неформальної Конституції накладається на правовий нігілізм та низьку правову культури в суспільстві. Більшість українців зізналися, що не читали конституції і не знає її змісту. У повсякденній практиці на побутовому рівні вони послуговуються власним розумінням сутності і змісту конституції, яке може суттєво різнитися від того, що закріплено у формальному юридичному документі. За опитуваннями Фонду «Демократичні ініціативи» у червні 2029 р., 47% українців взагалі не читали текст Конституції, але при цьому 67% вважають, що основний закон України необхідно змінювати.

За час існування Конституція України 1996 р. пережила 9 редакцій і 7 змін, враховуючи скасування у 2010 р. дії Конституції у редакції 2004 р., та повернення до неї у 2014 р.

Логіка конституційних змін залишалася незрозумілою не тільки широкому загалові, але й експертам. У суспільстві проекти змін до Конституції розглядаються в основному як частина політичного процесу із захоплення та утримання політичної влади, а не «вдосконалення моделі влади», «наближення до демократичних стандартів урядування» тощо. Наприклад, саме під таким кутом зору у 2002 р. розглядалися у суспільстві ініціативи щодо зміни моделі державної влади, оприлюднені тодішнім президентом України Л. Кучмою у Посланні до народу з нагоди Дня Незалежності. Дискусія у сфері конституційної реформи точилася не стільки навколо запропонованих президентом змін, скільки щодо того, хто саме, як і коли зможе скористатися із їх втілення чи, навпаки, відкликання. Як наслідок, питання про те, якою саме буде модель стосунків між органами влади внаслідок реалізації реформи політичної системи, виявилося відсунутим на другий план.

Особливо руйнівними є наслідки політичної корупції у судовій владі та секторі безпеки. Суди, органи правопорядку стають обслуговуючою компонентою корупційної системи.

Деформуючими чинниками, які виникають у результаті впливу неформальних норм і заважають повноцінному функціонуванню Конституційного Суду в Україні є:

• блокування роботи Конституційного Суду з боку вищих органів державної влади;
  • неналежне виконання деяких рішень КСУ; недієвість юридичної відповідальності за невиконання рішень КСУ;
  • втручання в роботу органу конституційної юрисдикції, створення додаткових перепон у діяльності КСУ шляхом зміни законодавства, що регламентує його діяльність;
  • вкрай дискусійні кадрові рішення щодо призначення на посади та звільнення з посад суддів Конституційного Суду України;
  • непослідовність Конституційного Суду у своїх рішеннях;
  • внутрішні конфлікти в Суді.

Як приклад зовнішнього деформуючого тиску часів президентства В. Януковича можна навести т. зв. «дострокове звільнення» у вересні 2010 р. суддів КСУ І. Домбровського, А. Дідківського, В. Джуня та Я. Мачужак, що розцінюється як помста режиму Януковича за їх принципову позицію у справі про можливість формування коаліції депутатами, які не є членами фракцій ВРУ.

Під дією деформуючих чинників у діяльності КСУ проявляються:

• Неприпустима політизація діяльності:
  • підміна правових аргументів казуальною політичною доцільністю та волюнтарним розсудом;
  • залежність рішень від політичних уподобань більшості суддів чи їх належності до певних патримоніальних мереж, що існують на даний момент у державі.
• Корупція (хабарі за прийняття «потрібних» рішень), перетворення Суду на інструмент для задоволення політичних та комерційно-бізнесових інтересів.
• Прагнення до безконтрольності та зловживання владою задля реалізації партикулярних чи вузько-корпоративних інтересів.

Простих рецептів подолання цієї ситуації, на жаль, не існує. Перспективи позитивних змін у діяльності КСУ неможливі у відриві від загальних позитивних змін у країні. Адже відхилення від конституційно встановлених норм є наслідком системних проблем, породжених особливостями політичного режиму в Україні.

Позитивним змінам в країні могла б сприяти і продумана випереджаюча конституційна реформа в інтересах більшості громадян, здійснена Конституційною асамблеєю.

У практичній площині на найближчому етапі актуальним є удосконалення конкурсних процедур відбору суддів КСУ у напрямку більшої формалізації та уніфікації, запровадження інституту запасних конституційних суддів. Також у законі про КСУ необхідно передбачити запровадження інституту запасних конституційних суддів та ухвалення спеціального Кодексу про конституційні правопорушення, який би дозволив штрафувати парламентаріїв, урядовців тощо за різні конституційні правопорушення, в т. ч. й проти статусних положень про КСУ.